编者按

在中国古代的基层社会场域，国内外不少学者笃信“皇权不下县”，甚至认为县下皆由乡绅自治。然而将国家权力排除在分析对象之外并不能很好地解释古代社会的基层治理，故不少学者对“皇权不下县”提出质疑。文章以中国古代的“里治”为切入口，考察国家权力向基层社会渗透的依凭机制以及皇权、绅权和民权如何在基层治理场域进行互动，回答了皇权如何下县的问题，故推荐。

作者简介

吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士生导师。

岳庆磊，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究助理。

“皇权不下县”很难解释古代基层社会的治理，中国自先秦就开始了编户入里，“里”的范围与功能与今天的社区相近，“里治”可被视为古代的社区治理样本。“里治”经历了“里长官任制、里长职役制和里治官僚化”三个阶段，越到后期，中央集权越得到加强。乡里制度、户籍制度与赋税制度是皇权下县的三条铁链，构成古代“家国政治”的制度基础，古代社区治理呈现出“皇权控里、绅权辅里、民治于里”的结构。受经济结构基础所限，国家权力的扩张限定在“政治性”一侧，剩余的社会治理往往处于“自发秩序”而非“自治秩序”。古代社区治理的部分基因延承至今，是中西方社区治理差异的重要特征。面对经济社会结构的变化，应当将社区视为加强国家社会性职能的窗口，在国家自主性增强的同时，增强社会的自主性，构建社区治理共同体。

一、问题与方法

从时间上来看，新中国的社区建设始于20世纪90年代末。再往前追溯，在20世纪20、30年代，晏阳初先生和梁溯溟先生等在乡村地区推动“平民教育与乡村建设工作计划”，已然有先进的社区建设理念，但在日军侵华后被迫中断。

新中国成立后，中国共产党重构了基层治理体系，单位、公社、生产大队、合作社、居委会、村委会等基层组织单位前后接续，成为基层治理的重要单元。年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知》，将社区范围界定为“一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。社区成为一种由行政体系确定的基层治理单元，呈现出一种有地理边界的区划特性。通过“横向到边、纵向到底”的划分，国家实现了“政权下乡”，社区成为了中国治理体系中最基础的部分。

国外有不少学者笃信“中华帝国正式的皇权统辖只限于城墙之内，而没有渗透到乡村一级”，国内一些学者则直接断定“县下由士绅自治”。事实上，只盯住特定时期士绅、宗族发挥作用的片段，而忽视国家权力在基层的延伸，很容易犯“历史盲动主义”错误。如果“皇权不下县”的说法成立，那么，在新中国成立之前，国家权力到底是如何与基层社会发生联系的？在中央集权的皇权时代，缺少了国家强有力干预的基层社会究竟是如何治理的？

回顾历史，与当今社区范畴对应的概念，该是古代就有的“里”，社区治理恰恰是考察“皇权是否下县”的小切口。“里”是集地域划分和家户组织于一体的基层单位，萌发于黄帝时期，定型于春秋战国时期，以什伍编制为起点，在古代基层社会形成了“乡—里(坊)—家”的纵向体系。迄今，中国的一些地方仍然遗留了诸如“里”的命名方式。在我国台湾地区，“里”作为一种行政和自治单元，遍及了城市区域，管辖范围与大陆的社区范畴几乎一致，“里长”就相当于大陆的居委会主任。

中国古代的社区治理如何，大多是史学家们的研究题材。这大凡是由于，首先这项研究缺乏足够丰富的信息，其次是大多人还将社区视为“外来概念”，屏蔽了同古代实践的拟似链接。既有的研究大致可以分为三类：其一，皇权控制与基层自治的争论。在一些论述中，“宗族势力”和“乡间士绅”成为“皇权不下县”的替代性力量，成为解释基层社会运转的一种答案，费孝通先生曾讲过，皇权统治“在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”，美国社会学家古德认为“在帝国的统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安宁和秩序”；其二，为数不多的研究穿梭于历史幽深处，试图回答古代“里治”的发展脉络和演变规律，又或聚力一时回答具体制度如何运行，阐释“里治”的功能和效果；其三，一些学者